为了（le）保（bǎo）护好青（qīng）山绿水、发展好生态经济、提高（gāo）农民生活水平，发展文旅产业已（yǐ）然成（chéng）为浙江省（shěng）经济社（shè）会发展的重（chóng）要力量，也（yě）是浙江实现共（gòng）同（tóng）富（fù）裕示范（fàn）区建设、乡（xiāng）村（cūn）振兴、大花园建设等重大战略（luè）的有（yǒu）效途径。农文（wén）旅产业融合发展，通过田园风光（guāng）、乡野文明与自然风光等资源的（de）紧密结（jié）合，深入打造体（tǐ）验型休闲度（dù）假产品，最（zuì）终实现城镇与乡村（cūn）、民俗文（wén）化（huà）与田园风光的深度联（lián）合。

一、文旅（lǚ）产业发展（zhǎn）的瓶颈问题

      土地、资金和人才是文旅产（chǎn）业融（róng）合发（fā）展的三（sān）大要素。长期（qī）以来，土地保（bǎo）障一直是制（zhì）约（yuē）文旅项目开发，包括业态布（bù）局和产品开（kāi）发的（de）瓶颈问题，主要包（bāo）括生态环（huán）境的（de）保护、土地资源的保障、开发效益的保证三大问题。

（一）生态（tài）环境保护（hù）问题（tí）。当前，旅游已成为（wéi）人民美好生（shēng）活（huó）追求不可或缺的部（bù）分。发展全域旅游，做（zuò）活“文旅+”文章，培育（yù）发展文旅新业态是（shì）文旅产业高质量发展的必（bì）由之路，从传统（tǒng）的观光旅游向休闲度假（jiǎ）转型（xíng）升级是消费者对（duì）文（wén）旅产品需求的变化，要解决游客“留下（xià）来”、在景点“住下来”的需求。大多数文旅（lǚ）项目的（de）开发都（dōu）选择在生态环境（jìng）优良的（de）乡村（cūn）地区，此（cǐ）类区域（yù）往往是森林公园、名胜风景区（qū）、生态保护区（qū）等（děng），会受限于因生态保护而制定的各（gè）类规划的制约，比如（rú）不能建索道，那就无法解决交（jiāo）通问题；不能（néng）建酒店，那就无法（fǎ）解决住宿问题；不能建（jiàn）各类体验项（xiàng）目，那就无法（fǎ）解决娱乐（lè）问题。

（二（èr））土地资源（yuán）保障问题。浙江省（shěng）“七山一水（shuǐ）两分田”的格局（jú），需要（yào）正确处理（lǐ）好“保耕地（dì）”与“保发展”之间的关系。传统的供地方式无法有效（xiào）解（jiě）决农地转用、土地利用规划（huá）、占补平衡指标等系列问题，导致投（tóu）资方无法（fǎ）落地文旅项目。具体来看，一是空间规划的问题，可供开发的乡村旅游资源通常分布在城镇之外，这些地方（fāng）往往没有可（kě）供开（kāi）发的建设用地，在用地指标（biāo）安排上较为困难；二是用地范（fàn）围的问题，当前文（wén）旅产业发展会同步带动农业发展，通过（guò）提升品牌影（yǐng）响（xiǎng）力、跨界融合等方式为农业创收赋能，但由于农业设置用地（dì）范围限制，导致文旅项（xiàng）目配套所需的基础设施无（wú）法（fǎ）建（jiàn）设，严（yán）重阻（zǔ）碍（ài）了农文（wén）旅产业融合（hé）发展（zhǎn）。

（三）开发效（xiào）益保证（zhèng）问题。投资额较（jiào）大、投资回收（shōu）期较（jiào）长（zhǎng）是文旅项（xiàng）目（mù）存在（zài）的共性。大（dà）多数文旅项目采取“片状”供地，此类整地出让的方式（shì）直接影响项目总开发成本，不利于招商引资（zī）。根据文旅项目开发（fā）的实（shí）践经（jīng）验，实（shí）际建设用地（dì）较项目整体单位而言占比并不高，但由于现有的征（zhēng）地方（fāng）式（shì），需要（yào）成片获取土地，导致项目开发（fā）中的土地（dì）成本（běn）极高。因此，投资方为收回（huí）投入成本，通常会（huì）出（chū）现开（kāi）发房（fáng）地产的情况，这与（yǔ）文旅项目保护性开（kāi）发的要求严（yán）重背（bèi）离。另外，由于极高的土地成本（běn），大大（dà）降低了投资方落地（dì）项目的信心。

二、“坡地村镇”政策由来

       文旅项目用地问题是随着社（shè）会经济发展（zhǎn）加速、投资项目不（bú）断增加出现的（de）新（xīn）问题（tí）。国家高度重（chóng）视文旅项目供（gòng）地，出（chū）台了一系列的相关政策（cè）支持。

       随着新（xīn）型城市化（huà）的（de）持（chí）续推进，社会经（jīng）济发（fā）展、城乡（xiāng）建（jiàn）设与耕地保护之间的（de）矛盾始终存在（zài），耕地保护面临多（duō）重（chóng）压力（lì）。浙江（jiāng）省独特的资源禀赋（fù）以及严格的耕地占补平衡和生态保护政（zhèng）策，要求必须以科学（xué）合（hé）理的方式开发利用丰（fēng）富的低丘缓坡资源。为有效推动（dòng）文（wén）旅项目发展，在国家有关政策的指引下（xià），浙江（jiāng）省国土资源厅（tīng）等（děng） 9 部门于（yú） 2015 年联合下发《关于“坡地村（cūn）镇”建设用地试（shì）点（diǎn）工作的通知（zhī）》（浙（zhè）土（tǔ）资发［2015］13号），在全（quán）省范围（wéi）内开展“坡地村镇”试点项目。

经过几年努（nǔ）力，浙江逐渐探（tàn）索出一条（tiáo）“开发（fā）与保（bǎo）护并重、建设与（yǔ）环境融合”的坡地开发利用新机（jī）制，其核（hé）心为点状供地（dì），走出了一条统筹“保耕地、保生态、保发展”的生态型土地利用新道路。2018 年（nián）制定出台《关（guān）于做好低丘（qiū）缓坡开发利用推进生态“坡（pō）地村（cūn）镇”建设的若干意见》（浙政办发（fā）［2018］64 号（hào）），通过合理（lǐ）开发利用低丘（qiū）缓坡（pō）资源，破解（jiě）项目开发中的土（tǔ）地制约，通过（guò）向山坡地要土地、要空（kōng）间，为文旅（lǚ）项目开（kāi）发所需的建设用地提供了另一种方法。

三、“坡地村镇”建设助推农文旅产业发展取得（dé）的成效

       浙江省“坡地村镇”建设（shè）用（yòng）地试点工作，为当地文旅项目开发提供了强有（yǒu）力的（de）政策支（zhī）持，激活了投资（zī）方投资（zī）乡村旅游的热情，带（dài）动了地方农村居（jū）民（mín）的（de）就业，激活（huó）了当地文旅产业（yè）经营模式，吸引了许多优秀的年轻人回（huí）到农村，实现了多方（fāng）共赢（yíng）的良好局面。经（jīng）过（guò）几年（nián）试点（diǎn）实践，浙江省“坡地村镇”政策为文旅项目开发（fā）及文旅产业发展（zhǎn）带来了极大的推（tuī）动作用。浙江省“坡（pō）地村（cūn）镇（zhèn）”建设用地试点在（zài） 2018 中国“三（sān）农”发展大会上（shàng）被评为“2017 中国三农十大创新榜（bǎng）样”，是浙江（jiāng）省政（zhèng）府 2018年度“改革创新项目”。

（一（yī））推动文旅产业加快发展。文游项（xiàng）目所需土地与山坡地（dì）地（dì）形的天然契合（hé）性以（yǐ）及“坡地村镇”试点明确（què）的（de）“点状布局、垂直开发”方式与文（wén）游（yóu）项目（mù）用地的需要（yào）高度吻（wěn）合，因此（cǐ），“坡地村（cūn）镇（zhèn）”政策试点是一项因地制宜的好（hǎo）政策（cè），可以从（cóng）根（gēn）本（běn）上解决文（wén）旅项目开发所需的用地问（wèn）题，从资源不可开发到（dào）可开（kāi）发，有（yǒu）效推动乡村休闲度（dù）假旅游产（chǎn）业、文旅产品新业态的培（péi）育和（hé）发展。2014～2020 年，浙江省“坡地（dì）村镇”试点（diǎn）政策共节省建设用（yòng）地指标约 2 万亩，累计培育各类项目 129 个，其中 14 个重点项目已成功通（tōng）过（guò）了（le）省级验收并实（shí）现投运。浙江省文旅产业小镇、康养旅游小（xiǎo）镇等文旅（lǚ）、康养类项目快速发展，如莫干山裸心谷等（děng）洋家乐项（xiàng）目、建德开（kāi）元芳（fāng）草地（dì）乡村酒店项目、诸暨十里春风等。从（cóng）类别看，“坡地村镇”129 个试点项目中，文旅类（休闲养生、生（shēng）态旅游、民宿酒店等（děng））项（xiàng）目有 87 个（gè）（占 67%），可见“坡地村镇”试点对文旅项目的发展具有明显的推动作用。

      “坡地村镇”政策极大地降低了文旅项目的用地成本，进（jìn）而有效地激发投资活（huó）力。“转（zhuǎn）征分类、差别供（gòng）地（dì）”，即点状征“林”后变为建设用（yòng）地，而（ér）建设（shè）用地之间的生态保留用（yòng）地按土地原（yuán）用（yòng）途管理“只征不转（zhuǎn）”，典型的项目（mù）有（yǒu）：德清裸心（xīn）谷项目（mù）（项目（mù）总用地（dì） 458 亩，新（xīn）建（jiàn）的建筑占（zhàn）地12 亩）、诸（zhū）暨云（yún）溪九里康（kāng）养（yǎng）小镇（项目总规划面积 2，917 亩，建设用地194 亩（mǔ））等，以上项（xiàng）目（mù）只需要征用少数用（yòng）地就（jiù）可以（yǐ）解决项目（mù）建设用地需求，用地成本明（míng）显（xiǎn）降（jiàng）低（dī）。同时（shí），项目内的道路、生活配套设施（shī）等符合划拨用地条件的，则采用划拨用地的方式。“坡（pō）地村镇”既保证了有效供地，又大幅降低了投资方的用地成本（běn），激发了社会资（zī）本的投资热情。

（二）提升文旅项目产品质量（liàng）。按照“坡地村镇”政策“房在林中，园在（zài）山中”的（de）要求，建设用地须选择山林空（kōng）地，通过将酒店、咖啡馆（guǎn）等业态布局在山中，有效解决（jué）了原（yuán）来消（xiāo）费者无法在（zài）优（yōu）美山水环境中停留（liú）、住宿（xiǔ）的痛点，切（qiē）实提升了文（wén）旅项目的产品质量。消费者不再将目（mù）光局限于山（shān）水景观观光，更加注（zhù）重对文旅产品的感受（shòu）及体（tǐ）验，完全改（gǎi）变（biàn）了过去“到此一游”的旅行方式。通（tōng）过（guò）布局多元业（yè）态，游客在文旅项目的选择（zé）上（shàng）可以满足其追求个性化（huà）、体验化和情感（gǎn）化的（de）需求。从“观光游”到“体验游”，不仅表现在（zài）游（yóu）客对旅游产品、行为、活动的（de）选择上，更表现在整个旅游市场（chǎng）对旅游品质的重视和逐步提升上。

        建德市近几年先后有（yǒu） 15 个（gè）项目列入（rù）“坡（pō）地村镇”试（shì）点。江（jiāng）南（nán）秘境·江（jiāng）南渔村项目（mù）是江南秘（mì）境国际旅游（yóu）度假区首个实施开发的项目，位（wèi）于三江口、“两江一湖”风（fēng）景名胜保护区严（yán）东关景区的核心区域。项目开发过程中（zhōng），为尽可能保持原有地形地貌不受破坏（huài），通过点状布局、垂直（zhí）开发的方式（shì），坚持保护性开发，秉承“大保护、小开（kāi）发”的理念，按“宜农则农、宜建（jiàn）则建、宜林（lín）则林”原（yuán）则，充分（fèn）利（lì）用建（jiàn）德低丘缓坡（pō）资（zī）源，发掘富春江优质生态环境（jìng）资源（yuán）优势，把生态红利、旅游资源、文（wén）化（huà）禀（bǐng）赋转（zhuǎn）变为（wéi）发（fā）展红利，在最大限度保护环境的（de）前（qián）提下进行（háng）建筑、设施的合理规划布局，做到开发建设与生（shēng）态保护并重。项目建成开业后（hòu），已成为杭（háng）州都（dōu）市（shì）经济圈内又一个休闲（xián）度（dù）假的好去处，用秀丽的（de）风景、丰富（fù）的体验设施吸引游客过（guò）夜停留，有效带动（dòng）周（zhōu）末经济发展。

（三）带动（dòng）地方经济融合发展

1、促进大（dà）旅游产（chǎn）业集群（qún）发展，实现旅游经（jīng）济高质量发展。以消费（fèi）者需求为导向，将吃住行（háng）游购娱（yú）相关的产业进行（háng）集聚（jù），形成有影响力的产业（yè）集群。充分利用好“坡地村镇”政策，按照“点状布（bù）局（jú）、垂（chuí）直（zhí）开发”的要求（qiú），布局和（hé）打造文游产业经济带，以集群效应带动旅游经（jīng）济发展。德清莫干山（shān）民宿是浙江高端名宿集聚地（dì）的（de）典型代表，是浙（zhè）江省民宿产业集群的示范，从 2007 年第一（yī）家洋家乐开业（yè）到现在，已经成为全国（guó）民宿业的（de）标杆。以民宿发（fā）展为核心，逐渐形成了一（yī）条网状产业链，涵盖设（shè）计施工（gōng）、培训教育、供应（yīng）链物流、农产品销售、文创（chuàng）设计（jì）、直播（bō）营销等。诸暨市“枫（fēng）和里”乡（xiāng）村旅游示范（fàn）区（qū），以（yǐ）新王线为（wéi）文旅产业发展带，串联沿（yán）线主要村庄和重点项目，形成“一（yī）脉五谷六村（cūn）”的旅游空间格（gé）局。项目所在组团都（dōu）受（shòu）到土地政策的限制，但受（shòu）益（yì）于“坡地村镇（zhèn）”政策的影响，项目已落地（dì）并（bìng）有序（xù）推进。

2、推动乡村（cūn）产（chǎn）业（yè）振兴，实现百姓增（zēng）收（shōu），有效推进乡村振兴。按照旅游（yóu）行业的带动效应，每增加 3 万美元的旅游收入，将为全社会增加直接就业机会 2 个（gè）和间接就业（yè）机会 5 个。“坡地（dì）村镇”政策带动民（mín）宿业发展，除直接解决了当地（dì）百姓的就业（yè）问题外，还解决（jué）了当地老（lǎo）百姓农产（chǎn）品的销路问题。莫（mò）干山镇 180 多平（píng）方公里的范围内（nèi）分布着近千（qiān）家民宿（xiǔ），按平均每家（jiā）民宿需要 5～15 位从业人员（yuán）估算，民宿的发（fā）展为当（dāng）地村民（mín）提供了许多就（jiù）业机会。疫（yì）情爆（bào）发之前（qián），每年约（yuē） 200 万中（zhōng）高收入群体游客到（dào）莫（mò）干山旅（lǚ）游住宿，他（tā）们的强（qiáng）购买力也大大带动了当地（dì）的土特（tè）产销售，提高了农（nóng）民的额外创收（shōu），解决（jué）了原本销（xiāo）路难的问题。在安吉山川村赤豆洋高山生（shēng）态旅（lǚ）游度假项目建设过程中，当地（dì）农民的（de）收（shōu）入迅速提升，每年为村集体额外创（chuàng）收 100 余万元，提（tí）供各类就业岗（gǎng）位 300 余个，农（nóng）民收入实（shí）现持（chí）续快速增长。

四（sì）、启示及建议

（一）结合国家政策要求，紧紧围绕乡（xiāng）村振兴（xìng）重大战略部署，进一步优化完善现有制度。目前，除浙江省（shěng）以外，安（ān）徽、重（chóng）庆、海南、广东（dōng）等省市（shì）积极探索“点（diǎn）供”用地（dì）在乡村振兴中的实（shí）施（shī），其（qí）他地方政（zhèng）府可（kě）以充分总结现有经验，在制（zhì）定（dìng）有关政策时，强化政府统筹，联合多部门研究（jiū），紧（jǐn）紧（jǐn）围绕国（guó）家在点状供地等创新性供地（dì）方式中的要求，制定（dìng）适合当地发展（zhǎn）、利于文旅项目实施（shī）的政策。

（二）重视全过程管控，确保项目（mù）开发与环境保护双（shuāng）赢。牢牢抓住国土空间规划调整的窗口机遇期，结合本地区发展规划，统筹考（kǎo）虑乡（xiāng）村文旅产（chǎn）业用地布局及规模，做好与各级规划的衔接。在用地（dì）审批过（guò）程中（zhōng），严（yán）格管控，制定负面清单，实施以用地需求（qiú）为（wéi）导（dǎo）向的分（fèn）类（lèi）审（shěn）批（pī）管理（lǐ）机制。项目开发过程中（zhōng），要严格实施监（jiān）管，对发生破坏生态、环（huán）境修复不到位（wèi）等情况的，及时取消（xiāo）项目资格（gé）并收（shōu）回用地指标。