近（jìn）年来，为顺（shùn）应（yīng）新时期国资国企（qǐ）改革发展需求，中央先后出台 “1 + N”系列改革文（wén）件，对国有资产优（yōu）化（huà）布局（jú）和（hé）结构调整、国有资产监管（guǎn）方式优化（huà）、国有（yǒu）资产监管职（zhí）能转变等国资国企改革（gé）重（chóng）大事项做出战略性部（bù）署，为（wéi）全面建设社会主义现代化国家新征程中国资（zī）国企改革指明了（le）前进方向、提供了根本遵循。但站在新的历史起（qǐ）点上，面对错综复杂的国（guó）内外经济环境，如何（hé）更好适应国际（jì）竞争（zhēng）市场，更高效率（lǜ）配（pèi）置（zhì）国资资源，更大（dà）限度调动国企（qǐ）活力，亟需破解当前（qián）国资改革（gé）困境并探索出新的发展模式。

一、相关文（wén）献研究

1． 关于（yú）地方国有企（qǐ）业（yè）市场公平地位

近年来，随着（zhe）地方国有企业 “走出去”步伐不断加快（kuài），现有（yǒu）由（yóu）国有资（zī）产监督（dū）管理（lǐ）部门承担（dān）国有企业（yè）出资人角色的（de）国有企（qǐ）业（yè）产权制（zhì）度方式，使得政府由于地方国资（zī）监管部门的政府特设机构性质而屡次陷入国际商事纠纷，对本国企业商业利益和（hé）政府国（guó）际形象造成了（le）一定负面影响（xiǎng）。对于国有企业（yè）与地方（fāng）政府（fǔ）间这（zhè）种国际市场（chǎng）认定为（wéi）影响市（shì）场公平竞争的代理关（guān）系，一方面，近年来地方国有企业所获得的政府补贴以（yǐ）及融资额度（dù）远高于民（mín）营企业，并牢（láo）牢占据了能源、基（jī）础设施（shī）建设等领域绝大部（bù）分市场份额;但（dàn）另一方面，地方政府的强干预异化（huà）了当地国有企业资金使用（yòng）行为，使其在市场竞争领域又（yòu）处（chù）于弱（ruò）势地（dì）位。由此可见（jiàn），面对（duì）当前错综复杂的国际经济形势和持续提升的市（shì）场对外开放水（shuǐ）平，有必要进一步（bù）理顺地方国有资产（chǎn）监督管理体系，加快对接国际通行的市场经（jīng）济规则，提升国（guó）有（yǒu）经（jīng）济（jì）与市场经济的兼容性。

2． 关于当前地方国有资（zī）产监（jiān）管体制从地方国有资产监管体制来看，在当前地方国资国企监管从“管企业（yè）”“管资产”向 “管资本”转（zhuǎn）变的进程，实质就是通过以股（gǔ）权（quán）为纽带的监（jiān）督管理方式，化解 “政（zhèng）企（qǐ）不分”“政资（zī）不分”的问题。一方面，“政企（qǐ）不分（fèn）” “政资（zī）不分”的核（hé）心环节在于打破目前地方国资监管机（jī）构既要（yào）行使监管职能又要干涉国企（qǐ）经营的多重功能定位，为此（cǐ）一些学者提出将（jiāng）原（yuán）有的（de） “政府—企业”的直接对接转换为“政府—出资人—企业”的三层国有资（zī）本管理模式，在地方国资监（jiān）管部门与国有企业间增加一层地（dì）方国资管理（lǐ）平台作为国有企业的实（shí）际（jì）控股公司，将政府与实际（jì）生产经营的国有企业相隔离，转而由持股平台代替（tì）政府（fǔ）行（háng）使出资（zī）人（rén）职责的地（dì）方国（guó）资体系。在三层（céng）架构中，地方国资监管（guǎn）机构、国（guó）有资本管理平台将现（xiàn）有国资监（jiān）管机构的行政监（jiān）管和出（chū）资人职能清（qīng）晰分离，使得国有企业（yè）在（zài）完善现代企业制度和履行国资（zī）职（zhí）责过程中对应的责任方（fāng）更加清（qīng）晰明（míng）确。另一方面，中央与（yǔ）各（gè）地国资委开（kāi）始对（duì）所属国有（yǒu）企业（yè）通常采取（qǔ）分类监管体系，根据公益类、功能类、商业类企业（yè）的功能定位（wèi），对企业主业范围、发展方向、投（tóu）资决策等（děng）事项权限（xiàn）进行（háng）分层分类管理。随着中（zhōng）央企业层（céng）面国有资本投资（zī）、运营公司 “两类（lèi）公（gōng）司”的纷纷设立，各大平台公司（sī）开（kāi）始着手在下（xià）属企业（yè）开展混合（hé）所有制改革为引领（lǐng）的国资监管体制机制创新，而地方国（guó）资在相应层面进（jìn）展则相对缓慢。但也有部分学者认为（wéi），应以（yǐ）国有企业为核心进行国有资（zī）本改革，而不是先从国（guó）资委的宏观（guān）治理（lǐ）结（jié）构（gòu）出发。

3． 关（guān）于西方国家国资监管

从国际经验来（lái）看，美国、加拿大、法（fǎ）国（guó）、德国等国家国有企业监管方式仍（réng）采取（qǔ）较为简单的“政（zhèng）府—企（qǐ）业”两（liǎng）层架构，政府（fǔ）根据企业性质和经营范围，采（cǎi）取分（fèn）类（lèi）管理方（fāng）式直接对国有企（qǐ）业行使出资人职（zhí）责。但由于西（xī）方国家国有（yǒu）企业大多分（fèn）布（bù）在（zài）自然（rán）资源、基础设施（shī）等公（gōng）共（gòng）基础领域，加（jiā）之国有经济在社（shè）会经济中的主（zhǔ）体地（dì）位相对偏弱，国家（jiā）政府对于国有企（qǐ）业的监管（guǎn）和规制主要着眼于国有产权（quán）流转、变更的管理和保护，较（jiào）少涉及国有（yǒu）资本运作等市（shì）场化竞争（zhēng）内容（róng）。新加坡、意（yì）大利（lì）、英国（guó）、西班牙（yá）等国家国有（yǒu）企业监管方式则主要采取（qǔ） “政府—出资人—企（qǐ）业（yè）”的三层管理（lǐ）架构。以（yǐ）新（xīn）加坡的淡马锡公司为（wéi）例，作为淡马锡的实际（jì）出资人，新加坡政府通过设立（lì） “财政部长法人”，并颁（bān）布 《财政（zhèng）部长（zhǎng）法（fǎ）》明（míng）确（què） “财政部长法人（rén）”作（zuò）为（wéi）淡马锡出资人，代替新加坡政府在淡马（mǎ）锡董事会中行使股东权（quán）利，从而在保证企业实际（jì）控制权前提下，理顺（shùn）政府（fǔ）与淡马锡关系、淡（dàn）化淡马锡政府背景，为淡马锡全球业务扩张和资源配（pèi）置降低法律风险、减（jiǎn）轻政治（zhì）障碍。近年（nián）来，国内国资国（guó）企改革掀起了一阵 “学（xué）习淡马锡”热潮，但也有学（xué）者认为我（wǒ）国以（yǐ） “管资本”为（wéi）主线的（de）国资改革与之仍存在一定差（chà）别，因为相较于淡马锡高度商业化的（de）运作模式，我国（guó）地方国资监管（guǎn）国（guó）有企业在发展过（guò）程中需要在（zài）社会效益（yì）与经济效益之间获取平衡，这也要求无论采取何种监管方式，地方政府对于出（chū）资国有企业仍需具有一定（dìng）的战略管控能（néng）力，以保障国有企业切实履（lǚ）行公益性职（zhí）能。

二、当前地方国资国（guó）企改革面临的核心问（wèn）题

随着国企改革 “1 + N”政（zhèng）策体系的持续推进，中央和（hé）地方国企在产权（quán）、法人治理、内部建设等方面（miàn）改（gǎi）革持续（xù）深入推（tuī）进，力图为国（guó）有企业凝聚新（xīn）发展力量。但在落实相关工作过（guò）程中（zhōng），在处理政府（fǔ）与市（shì）场、公益事业与商业活动、国资权益保障与企业管理效率关系方（fāng）面存在一定（dìng）认知偏差，导致地方国资国（guó）企改革遭遇一些难题，主要（yào）表现在以下几（jǐ）个方面。

1． 公益型国（guó）有企业如何可持续发（fā）展（zhǎn）

传统观念（niàn）认为，公益事业与商业运作应该边界清（qīng）晰，不（bú）能以公益之名行商业之实。事实上这（zhè）样（yàng）的主张存（cún）在（zài）以偏概（gài）全的误区（qū），也（yě）与企业经营和市场（chǎng）规（guī）律背道而（ér）驰。公益型（xíng）国有企业（yè）作为（wéi）国资出资（zī）成（chéng）立并实（shí）际控制的法人机构（gòu），其属性要求其承担部（bù）分公（gōng）益性职（zhí）能，无法依靠市场化方式经营。但是，公益性项目的高（gāo）投入、低回报、长周期特（tè）征（zhēng）使得部分公益（yì）型国有企业长（zhǎng）期处（chù）于依靠（kào）大额的财政补贴维持运营的（de）情境。随（suí）着近年来各级财政（zhèng）压力的（de）逐渐（jiàn）增（zēng）加，对公益型企业支持力度有（yǒu）所减弱（ruò），加之竞（jìng）争（zhēng）中性原则也对于享受大（dà）额政府补贴的公益性国有（yǒu）企业在 “走出去”的道路上面（miàn）临巨大挑战。因（yīn）此，处于公益（yì）领（lǐng）域且尚未找到可持续（xù）发展（zhǎn）商业（yè）模式的公益型（xíng）企（qǐ）业，亟（jí）需创新公（gōng）共服务领域（yù）的投融资和运（yùn）营（yíng）模式，增强 “自我造（zào）血（xuè）”功能。

2． 地方（fāng）国资产业（yè）创新引导能力不足

目前，地方国资在发（fā）展战略性（xìng）新（xīn）兴（xìng）产（chǎn）业的引领带动（dòng）能力（lì）还有待进一（yī）步提升。地方（fāng）国企多处于产业（yè）链、价值链、供应链中低端，技（jì）术创（chuàng）新能（néng）力不（bú）强（qiáng），在突破（pò）关键（jiàn）核心 “卡脖子”技术、生产高端（duān）进口替代（dài）产品方（fāng）面（miàn）贡献有（yǒu）限，缺乏 “核心技（jì）术、明（míng）星产（chǎn）品、硬核竞争力”，缺少（shǎo）享誉国内外的（de）一（yī）流品牌（pái）、一流产品。国企（qǐ）相对缺（quē）乏具有技（jì）术与（yǔ）产业专业知识、投资（zī）渠道资源、资本运作经验和投资研究（jiū）基础（chǔ）等（děng）方面的专业人才（cái），国有（yǒu）投资战略（luè）性新兴产业方式不够完善（shàn），投资方向不（bú）够精准，失败（bài）率高，造成大量 “科技烂尾楼”，国有（yǒu）资产（chǎn）浪费和流失情况较为突出。地方国有（yǒu）企业对互联网、大数据、人（rén）工（gōng）智能（néng）新技术应用不足，尚未构（gòu）建（jiàn）起（qǐ）与（yǔ）数字（zì）经济时（shí）代（dài）相适（shì）应（yīng）的新（xīn）发展模式、新资源优势，拓展（zhǎn）新业务新市场、实现爆发式增长的能（néng）力不强，对城市产业引领带动能力不足。

3． 国（guó）资预算（suàn）权与国企监管权分离

随党的（de）十八届三中全会提出在中央层面开始全面（miàn）推行国有资本经营预算管理制度，2017 年开始各级地方（fāng）政府（fǔ）也纷纷将国有资本纳入（rù）当（dāng）地财政部门全年（nián）公（gōng）共预（yù）算管（guǎn）理中。编（biān）制国有资本整体经（jīng）营预算在一定（dìng）程度上（shàng）对于优（yōu）化（huà）国有（yǒu）资本布局、提（tí）升财政资源配置起到（dào）积（jī）极作用，但也导致国企监管 “多龙治（zhì）水”的（de）局面（miàn）再（zài）次显现。从预（yù）算目（mù）标来（lái）看，一般公共预（yù）算（suàn）的最终（zhōng）目的是在（zài）满（mǎn）足社会（huì）公共需要，提（tí）升社会福利水平的（de）前提下，最大限度保持财政收支处于（yú）合理范围（wéi）内，而国（guó）资预算在考虑公共效益（yì）的基础上，还（hái）需充分考虑经济效益，保障国有资产保值增值。从预算编制思路来看，一方面，财政部门对于国资预算编制的强约（yuē）束（shù）进一步（bù）压（yā）缩了国资监（jiān）管部门的国有企业（yè）出资人权利（lì），无（wú）法充分自（zì）主运营（yíng）管理（lǐ）国有资产; 另（lìng）一方（fāng）面，通过（guò）预（yù）算制（zhì）度（dù）将（jiāng）国资体系与财政体系（xì）挂钩，进（jìn）一步加大了国有企（qǐ）业在国际市场竞争（zhēng）中回避竞争中性原则（zé）、厘清政府代理人（rén）身份（fèn）的难度。从具体操作层面来看（kàn），由（yóu）于财政部门并（bìng）不直接负责各（gè）国有（yǒu）企业（yè）预算编制管理，国资整体预算编制（zhì）大部分经营（yíng）统筹、数据归集管（guǎn）理工作（zuò）仍（réng）需（xū）由各（gè）地国（guó）资监管部门承（chéng）担。

表 1 国资预算体系与公共预算体系（xì）的区别

	国资预算（suàn）	公共预算
法理基（jī）础	国有资（zī）产所有权及其派生出来（lái）的收益索取（qǔ）和（hé）支配权	国家公共权（quán）力及其派生（shēng）出来的对国（guó）民经（jīng）济收（shōu）入的分配权
预算目标	国有资本优化布局和（hé）结构调整，国有资产保值增（zēng）值	维持财政收支可持续，提（tí）升社会（huì）的（de）福利水（shuǐ）平
收入（rù）来源（yuán）	国有资本经营性（xìng）收益	财（cái）政税收
支出方向	国有企业增（zēng）值	提供各类公（gōng）共产品

4． 国资监管与企业管（guǎn）理（lǐ）边界混淆

当前地方国资监管部门作（zuò）为当（dāng）地政府组（zǔ）成部（bù）分，被（bèi）同时（shí）赋予了国（guó）资监管（guǎn）和国有企业出资人职责，这在一定程度（dù）上也导致了国资监管与国（guó）企管理边界混淆的问题（tí）。从国资监管角度来看，地方国资监管部门突出的（de）是政府（fǔ）对国有企（qǐ）业的规制职（zhí）能，包（bāo）括对国有企业日常经营行为是否违反相关法律法（fǎ）规（guī）和（hé）国资管理条例进行监管，类似于 “一（yī）行两会”对于金融机构所行使的（de）监管职责，其边界在于约（yuē）束企业（yè）行（háng）为而不直接干预（yù）企业（yè）经营行为（wéi）。从国（guó）企管理角（jiǎo）度来（lái）看，地（dì）方国（guó）资监（jiān）管机（jī）构需履（lǚ）行出资人职责，以股（gǔ）东身（shēn）份从（cóng）公司（sī）治理层（céng）面参与（yǔ）国有企业管理，这（zhè）既包括单（dān）个企业层面的日（rì）常经营（yíng）管理决策，同时也包括地方乃至区域全局层（céng）面，对国有资（zī）本（běn）总（zǒng）体布局的（de）优（yōu）化调整与战略发展方向把控。基于（yú）现有地方国资监管机构的工作职能，之前部分（fèn）地区提出的 “国资（zī）委总（zǒng）体（tǐ）对标淡马锡”模式也存在一（yī）定的局限性，进一步明晰地（dì）方国资监管与（yǔ）国企（qǐ）管理边界，需对目（mù）前地（dì）方国资国企监管架构做系（xì）统（tǒng）性优化（huà）调整。

三、深圳（zhèn）市（shì）属国资国企改革的有益探索

深圳国（guó）资国企因特区（qū）而（ér）生，随特区（qū）成长，深圳国资国企所取得的成（chéng）就，不仅得益（yì）于城市带来（lái）的（de）发展红利，也因国资（zī）在始终坚持服务大局、服务（wù）城市、服务产业、服务（wù）民（mín）生定（dìng）位基础上，充分激发国有（yǒu）企业（yè）活力，在探索可持续公共服务供给、国资参与战略性新兴产（chǎn）业方式、国资监管与产权事务隔（gé）离、现代（dài）国有企业公司治理等方面走在全国前（qián）列（liè），在自身发展（zhǎn）规模质效（xiào）稳（wěn）步提升的同时，为（wéi）城市探索出一（yī）条国有经济（jì）、民营经济（jì）优势互补、共（gòng）同发（fā）展的 “国民共进”模式，为地方（fāng）国资国企改革积（jī）累了有益经验。

1． 探索（suǒ）围绕民生保障开展商业化运营

深圳市地铁集（jí）团是（shì） 1998 年（nián）成立的国有独资公司，由于地铁建设运营（yíng）的高投入、长回报周期和城市公共交通基（jī）础（chǔ）设施本身公益属（shǔ）性，自 2004 年首条线路通车后，地铁集团始终处于亏损（sǔn）状态，工程（chéng）建设资（zī）金长期需要政府支持，对城市财政造成（chéng）一定（dìng）压力。2007 年，市国资委开（kāi）始争取实施 “地铁经营 + 物业发展（zhǎn）”模式，通过地铁沿线及枢纽物业（yè）开发建设收益反（fǎn）哺城市轨道交通建设运营成（chéng）本，该（gāi）模式将地（dì）铁规（guī）划建设与周边土地开发（fā）工作一并划（huá）归深圳地铁集团统（tǒng）筹推进，动态（tài）调整，既降低了政府住建、交（jiāo）通部门规划协（xié）调成本（běn）、提（tí）升（shēng）城市集约开发（fā）强度（dù），同时也有利于地铁集（jí）团降低地（dì）铁建（jiàn）设成本，扩大企业收（shōu）入来（lái）源。深圳地铁集团从深圳（zhèn）地铁二期工（gōng）程开始全面推进 “地铁经营 + 物（wù）业发展”模式，2010 年实现（xiàn）扭亏为盈（yíng），并在（zài） 2017 年成为（wéi）全国首家在全成本核算（suàn）方（fāng）式下实现（xiàn）盈利的轨道（dào）交通运营企（qǐ）业，2020 年集（jí）团全（quán）年利润突破 100 亿（yì），相关经（jīng）验也在东莞、杭（háng）州、福州等地（dì）推广（guǎng）。

2． 确立产业培育战略股东定位

深圳国资早期（qī）投身高新技术（shù）产业的失败案例，在（zài）一定程（chéng）度上表（biǎo）明以国资体制机（jī）制直接（jiē）投身高新技术产业，难以适应其高资本（běn）投入（rù）、高投资风险、高迭代（dài）频率的产业特征。但随着中美贸易摩擦衍生的 “卡脖子”技术（shù）封锁，由于（yú）基础研究高技术壁垒所反映出的投资规（guī）模大、投资周期（qī）长、前期回报低、投资风（fēng）险高等特征（zhēng），相（xiàng）较（jiào）追逐（zhú）短期收益的社会资本（běn），国有资本在（zài）承担国家重大科技项目（mù）和建设共性技术平台方面（miàn）应发（fā）挥更加重要作用。在吸取前期（qī）经验的（de）基础上，深圳市（shì）国资委通过深圳（zhèn）市重大产业投资集团，作为全新的市（shì）级重（chóng）大产业发展平台，立足推动（dòng）深圳市重大产业项目落地，聚焦战略性新兴产（chǎn）业培育壮大，落实（shí）国资 “管资本”实现方式，在确保项目顺利落（luò）地前（qián）提下，坚持轻重结（jié）合（hé）运营（yíng）模式，对重大产业投资（zī）项（xiàng）目采取（qǔ） “一（yī）事一议”形式（shì）确定出（chū）资方式和持（chí）股比例，明确股东定位，做开明的股东、赋（fù）能（néng）的股东，探索了（le）国资相（xiàng）关（guān）产业资源整合（hé）重组（zǔ）、重要（yào）影响力战略基石股（gǔ）东、重大项目牵引相（xiàng）关（guān）业务合作，构建起涵盖 “全市重大产业项目前期（qī）遴选—重大（dà）创新资源（yuán）中（zhōng）试平（píng）台—重大引（yǐn）领性（xìng）项目投资运营—重大项目投（tóu）资落地激励”全链条体制机制，最大限度发挥（huī）国有资本 “杠杆（gǎn）作用”和 “乘数效应”。

3． 构建内嵌股（gǔ）权平台的国资（zī）管理架构

深圳市投资控股有限公司（sī）前身（shēn）为深圳市投资管理有限（xiàn）公司，作为市国资委履行出资人职责的辅助平台，公司先后经历了从国（guó）企改制退出（chū），到事业（yè）单位划（huá）转整合，再到转型（xíng）创新发（fā）展阶段。深圳市国资委借鉴新加坡政府对（duì）淡马锡及淡（dàn）联企业 “放活管（guǎn）好”的成功经验，提出深投控在管理体（tǐ）制机制与（yǔ）公司治理（lǐ）、组织架构与（yǔ）选人用人、激励约束、下属企业（yè）管控等方面全面对（duì）标（biāo）淡马锡，并逐步将（jiāng）原国（guó）资委部分出资人职责下放至投控公（gōng）司，依法自主开展国有资本运作。同（tóng）时（shí），深圳市国资（zī）委将另（lìng）一个履行出资人（rén）职责的辅助平台（tái）深圳市资本集团有限公司打造成为（wéi）国有资（zī）本运营（yíng）公（gōng）司，作为深（shēn）圳市国有资本存量提升的（de）资（zī）源整合者（zhě）和价值创造者、国有资本增量布局的战略先导（dǎo）者，进一步（bù）发挥（huī）市属国资主（zhǔ）动整合、前瞻（zhān）布局、高效运营、有序流转四大功能，立足国资，助推多种所有制经济共同快速发展。此外，近年来深圳市国资委相继成立了食品物资（zī）集团、特区建工集团（tuán）、环境水（shuǐ）务集（jí）团等一批平（píng）台型产业集团，代（dài）替国资委行使相关公益类、实体型（xíng）国有企业出（chū）资人职责，与国有资本投资公（gōng）司（sī）、运（yùn）营公司共同构建起功（gōng）能鲜明、分（fèn）工明确、协调发（fā）展的新（xīn）格局。

4． 探索市场化管理（lǐ）体制机制

深圳市创新投（tóu）资集团有限公司（sī） 1999 年由深（shēn）圳市政（zhèng）府（fǔ）出（chū）资并引导社（shè）会资本（běn）出资（zī）设立，作（zuò）为处于市场充分（fèn）竞争创业投资行业的（de）国（guó）有企业，市场化体制机制成为深创投成功的关键要（yào）素。由于（yú）创业（yè）投资具有高风险、高收益、长（zhǎng）周期特点，对资本（běn）消（xiāo）耗性相对较大，对经营灵活（huó）性要求较高（gāo），为补偿（cháng）可投资（zī）资本（běn），推动公司治理完善（shàn），深创投分别于 2001 年、2009 年、2010 年先后三次增资扩（kuò）股，引入了深圳（zhèn）星河（hé）房地产公司、上（shàng）海大众公用事业集团、中（zhōng）兴通讯股份公司、福建七匹狼集（jí）团等多种经济成分战略投资者，搭（dā）建了混合所有制（zhì）的经营（yíng）框架，提高了可投（tóu）资能力和经营灵活（huó）性。同时，深创投对利润分配权通过按劳分配（pèi）和按（àn）股分红相结合方式，形成做强做优做大的（de）强大向心力。深创（chuàng）投 1999 年成立之（zhī）初，经当（dāng）时（shí）市（shì）长（zhǎng）办公会及公司第一届（jiè）董事会讨（tǎo）论通过（guò）公司员工绩效工资为利润总额的 8% ( 2005 年（nián）实行（háng）三项制度（dù）改革时（shí），将绩（jì）效工（gōng）资（zī）修改为净利润的 8% ) ; 2009 年由深（shēn）圳市国资委批复同意，公司投资经理可以计提项目净收益的 2% 作为项目（mù）绩效工资（zī）。2016 年深（shēn）圳市国资委和其（qí）他各股东协（xié）调同意，深创投（tóu）全（quán）员绩效工资从（cóng）税（shuì）后净利润 8% 提（tí）高到 10% ; 投资经（jīng）理（lǐ）项目奖励从项目净收益的（de） 2% 提高到（dào） 4% ，同时将项目亏（kuī）损罚金从实际损失（shī）的 1% 提高到 2% ; 团（tuán）队需承担（dān）项目投（tóu）资额 1% 强（qiáng）制跟投。对社（shè）会化募资给予 0. 5% 奖励，对大型金融机构（gòu）出资奖励存在折扣，政府引导基金出资（zī）不享受募资奖励，用制度强化代理人和（hé）委托人（rén）共同体意识。此外，深创投采用阳光民主的经（jīng）营决策（cè）机制，培养员工队伍（wǔ） “主人翁”精神，激发劳动者（zhě）工作（zuò）热情和（hé）创造力（lì）。深创投（tóu）的投资项（xiàng）目必须经由投资决策委员会论证评审，参（cān）会委员均采取“一人一票”方式独立投票，即使是董事长、总裁（cái）也不例外。参加会议 2 /3 以上投资（zī）委（wěi）员同意且（qiě）没有被外部专家委员否决的（de）项目方可进行投资。投资决策委员会主任、副主任（rèn）有一（yī）票否决权。全体员工均可参加项目评审会，在会议上可畅所欲言（yán）地发表自己对项目的观点和看法。

四（sì）、下（xià）一阶段地方国资国企改革的路（lù）径（jìng）优化

结合（hé）深圳国资国企改革探（tàn）索的前期经验，立足国（guó）资国企改革（gé） “分类改（gǎi）革、管好资本（běn）”的时代主（zhǔ）题，下（xià）一阶段地方国资国企改革的（de）关键，是找准国资（zī）监（jiān）管机构的定位，进一步强（qiáng）化（huà）国资通过 “管资本”方式，分层（céng）分类构建起保（bǎo）障社（shè）会民（mín）生、支撑国家战略和服务实体经济（jì）能力，让（ràng）非经营性国企更（gèng）加高效可持续运转，让经营（yíng）性国企与外资（zī）、民资更（gèng）加平等竞争。

1． 支持公益型国（guó）企探索综合化经营模式

推动具有商业应用场景的公益（yì）型企业向产业投（tóu）资集团转型，搭建集（jí）公益性主业、产业投融资和资管运（yùn）营（yíng）于一体的（de）综合性产业投资集团（tuán）架（jià）构，构建 “多主体（tǐ）”及多个协同（tóng）推进、互为支撑的（de）业（yè）务主体。创（chuàng）新（xīn）产融结（jié）合模（mó）式（shì），实现以（yǐ）融促产、以（yǐ）产（chǎn）带融（róng）。探索（suǒ）拓展 “上市公司 + ”模式，根（gēn）据集团所处行业特（tè）征及自身（shēn）发展需要统筹归集集团内部（bù）乃至系统内部业务资源，按照（zhào）产业链环节或（huò）业务区（qū）域范围等维度构建多个优势（shì）互补的业务主（zhǔ）体。将集团内部具（jù）有商业（yè）化前（qián）景的资源进行整合，通过发债、上（shàng）市等方式对接多层次资本市场（chǎng），为集团导入（rù）社会资金支持。通过 GP、双 GP、有（yǒu）条（tiáo）件委托外部（bù） GP 等多种方式设立产业基金，围（wéi）绕上下（xià）游产业链及新兴战略业务领域寻找投资机会，开（kāi）展市场化投（tóu）资、并购、资源整合。有条件的（de）企业可设立 CVC 基金（jīn），以自有资金围绕企业战（zhàn）略开展风险投（tóu）资，创造利润（rùn）收入新（xīn）增长点。

2． 明确地方国资产业服务和（hé）创新（xīn）培育定位

立足地方国（guó）资自身（shēn）特征优势和监（jiān）管要（yào）求，明确其在战略性新兴产业（yè）发展中服务产业和培育创新的定位。进一步提升国有企业宏观经济研究、产业研究、公司研究水平，强化（huà）市场情（qíng）报的收集和（hé）分析处理能力，加强与内（nèi）外部企业信息交流共（gòng）享，扩大市场触角（jiǎo），对接重大（dà）产业资源。瞄准（zhǔn）城市战略性新兴产业重点发展领域、产业（yè）链关键环节，重点挖掘储备（bèi）一批对城市产（chǎn）业（yè）发展战略意义重大、市场前（qián）景广阔的优质产业（yè）项目资源。加快构建（jiàn）规范化与个性化相结合的引（yǐn）进产业项目工作机制，以 “择需（xū）、择（zé）重、择优”为原则，优化创新产业项（xiàng）目遴选（xuǎn）与引进方式（shì）方法（fǎ），联合国际一流第三方专业机构对（duì）产（chǎn）业项目开展一对一、点对点（diǎn）的（de）可（kě）行性研（yán）究评估，确保城市重点产业项目各项工作精准高（gāo）效、合（hé）理（lǐ）规范。对接市（shì）场化技术（shù）转移机构、专利服务机（jī）构（gòu），打通相关重（chóng）大源头基础创新项目引进与（yǔ）重大（dà）技术（shù）转化通道。

3． 进一步完善优化三层国资管理体系

通过组建国有（yǒu）资本投资公司、运营（yíng）公司和大型（xíng）产业控股（gǔ）集团的方式，将当前地方国资（zī）委 “一身两任”的国（guó）资监管和国企管（guǎn）理体（tǐ）制向地方国资委、地方国（guó）资管理平台 “两身（shēn）两任”转变。将履行统一监管者职能的国资（zī）委和行使直接（jiē）出资人权利的国有（yǒu）资本投（tóu）资运（yùn）营（yíng）公（gōng）司、大型产业（yè）集团的功能进行剥离，构架起 “监管层—出资（zī）层—运（yùn）营层”的三（sān）层（céng）国资管（guǎn）理（lǐ）体系（xì），并进一步明（míng）确政府、出资人平台和国有（yǒu）企业的（de）责任分工。监管层（céng）即剥（bāo）离了国有企业出资人职责的地方国资监管部门（mén），主要负责日常国资运（yùn）行监管和国有资本经营预算编制（zhì），与经营性国有企业（yè）不存在直接股权关系。出资层即新设或（huò）改制（zhì）的国有独（dú）资国有资本投资公司（sī）、运（yùn）营公司（sī）和大型产业（yè）控股集（jí）团，作为经营性国有企业的纯（chún）粹持股（gǔ）平台，以股权关系为纽带（dài），代（dài）替国资委行使出（chū）资（zī）人职责，主要负责国有资本优化布（bù）局和（hé）结（jié）构调整（zhěng），把控所属国（guó）有企业战略发（fā）展（zhǎn）方向（xiàng）。运营层即从事（shì）日常（cháng）生产经（jīng）营的国有企业，由出资人平台根据所处行特（tè）性与（yǔ）企业发展阶段，采取分类（lèi）授权、分类（lèi）管控形式。

表 2 国资三（sān）层管理（lǐ）架构（gòu）主（zhǔ）要职能

层级（jí）	机构/类型	主要职（zhí）能
监管（guǎn）层	国资监管部门（mén）	规划统计、预算与（yǔ）行（háng）为监管
出资层	国有（yǒu）资本投（tóu）资公司、国有资本（běn）运营（yíng）公司、大型（xíng）产业控股集（jí）团	股权管理（lǐ）、国资优化布局、资本运（yùn）作
经营层	国有出资（zī）经营性实体企业（yè）	投资、利（lì）润、成本单元

4． 强化（huà）国（guó）资监管（guǎn）部（bù）门战略布局与预算统筹职能（néng）

在将出（chū）资人（rén）职责逐步让渡于国（guó）资出资人平台的趋势下（xià），国资监管部门需要（yào）围绕（rào）如（rú）何（hé）更好行（háng）使（shǐ）国资总体监管职能，进一步完（wán）善和优化国资发展战略方向把控和（hé）预算统筹编制等政府性职能。地方国（guó）资监管部门（mén）应进一（yī）步强化（huà）国资布（bù）局规划的导向作（zuò）用，推动国有资本更多投（tóu）向关系国计（jì）民生的（de）关（guān）键领域和重点（diǎn）环（huán）节，保障社会经济安（ān）全平（píng）稳运行（háng）。但国资监管部门对于国（guó）有企业的引导方式不应是（shì）直接对于企业（yè）经济范围（wéi）和经（jīng）营行为（wéi）的决策，而（ér）是通过市（shì）场选（xuǎn）择机制推动国有企业立足国民经济健（jiàn）康（kāng）发展，围（wéi）绕发展基础（chǔ）优势，寻求国有（yǒu）资本保值增值和（hé）健（jiàn）康发（fā）展的（de）自主行为。同时，建（jiàn）议国家（jiā）建（jiàn）立起独立于（yú）公（gōng）共预算之外（wài）的国有资（zī）本经营预（yù）算，由国资委建立（lì）独（dú）立账（zhàng）本（běn），全面掌（zhǎng）握经（jīng）营（yíng）性国有资本收支及资产负（fù）债情况，分（fèn）层分（fèn）类合（hé）理设定国（guó）资预（yù）算调入一（yī）般（bān）公（gōng）共预（yù）算比例，淡（dàn）化处理国企（qǐ）与财政的资金联系，充分调动（dòng）企业的主动性（xìng）和积极性，确保国有（yǒu）资本在更（gèng）宽松友好的市场环境（jìng）中实现保值增值。

5． 构建现（xiàn）代（dài）公司法（fǎ）人制度

通过混合（hé）所有制改革、市场化选人（rén）用（yòng）人、激励约束改革，从企业的股（gǔ）权结构和（hé）公司治理结构两（liǎng）个层面规范现代公司法人制（zhì）度。党组织在国企选人用人中的（de）作用（yòng）向确定标准、规范程（chéng）序、参（cān）与考察、推荐（jiàn）人选等方面侧重。充分发挥国（guó）有资本投资运营（yíng）公司（sī）和大型（xíng）产业控股（gǔ）集团的出资人代表作用，通过（guò）控股股东地（dì）位控（kòng）制（zhì）经营性（xìng）实体企业董事会，严格按照公司章程所规定的股东权利，按照（zhào）法定程（chéng）序向企业推（tuī）荐（jiàn）董事，参与高管人员选（xuǎn）聘。在独资、控（kòng）股国企探索全面推行建立外部董事占多（duō）数的董（dǒng）事会，在（zài）相（xiàng）对（duì）控股、参股国企探（tàn）索更（gèng）加市场化（huà）的 “国企（qǐ）民营”运作模式，对（duì）营利性国企（qǐ）高管实行市场化选聘和市场（chǎng）化薪酬（chóu）激励制度，提（tí）升岗位吸引力和竞争力，吸引更多高水平（píng）企业（yè）家（jiā）加入国资队伍（wǔ）。