自2013年十八届三（sān）中全会通过《中共（gòng）中央关（guān）于（yú）全面深化改革若干重（chóng）大（dà）问题的决定（dìng）》后，上海（hǎi）市（shì）在同年12月发布《关于进一步深化（huà）上（shàng）海国资改革促（cù）进企业发展的（de）意（yì）见》（也称“上海（hǎi）国资国企改（gǎi）革20条”），随后，各地方（fāng）政府（fǔ）纷（fēn）纷出台国资国企的改（gǎi）革方案（àn），组建或改建国有（yǒu）资本投资公司和运营公（gōng）司(简称“两类公司”)。目前，地方（fāng）省级政府层面改组组建150多家国有资本投资运营公司（sī），约（yuē）占省属（shǔ）企业数（shù）量的（de）10%，此（cǐ）外，还有市、县级政府改（gǎi）组组建（jiàn）的（de）大量的“两（liǎng）类（lèi）公司”。

各地“两（liǎng）类（lèi）公司”试点过程逐渐形成了一（yī）些具有特色的模式，比较典型的（de）是上（shàng）海国际集团和上海国盛集团为代表的“双轮驱动”模式、山东国投和山（shān）东其（qí）他（tā）省属企（qǐ）业为代表的“1+N”模（mó）式（shì）、江苏省（shěng）国（guó）信集团为代表的“混（hún）合一体化”模式（shì）。这（zhè）些模式具有以（yǐ）下五个方面特点：

第一，均通过建立“国资委-平台公司-专（zhuān）业（yè）化公司（sī）”的三级架构，从而发（fā）挥国资委出资人职责（zé）的（de）作用，实现企（qǐ）业经营自主（zhǔ）权利由（yóu）国（guó）资委向平（píng）台公司再到（dào）专业化子公司的层层下放。

第二，各平（píng）台公司和专业化子公司都（dōu）在不同程度上对以董事会（huì）为核心的现代法人治理结构进行完善，部（bù）分公（gōng）司已（yǐ）经建立（lì）起（qǐ）外部（bù）董事占多数的制度。

第（dì）三，推进股权多元化和混（hún）合所有制改革（gé），子公司层面以（yǐ）引入战略投（tóu）资（zī）者、员工持股、定向（xiàng）增（zēng）发等方式的（de）混合所有制改革为主，集团（平台公司）层面则（zé）大多通过（guò）股权划（huá）转（zhuǎn）或（huò）转让以及（jí）引入其他国有资本等方式进行股权多元（yuán）化改革。

第四，通过职（zhí）业经（jīng）理（lǐ）人、市场化选聘以（yǐ）及契约化管理（lǐ）等制度（dù）建立和完善市（shì）场化（huà）经营机制。无（wú）论是（shì）普通员工还是企业中高层（céng）领导（dǎo），均通过市场化机（jī）制来实现（xiàn）“能上能下、能进能出”。

第五，加（jiā）强党的领（lǐng）导，落实（shí）党委会在董事会、经理层重大问题决策的前置（zhì）程序，完善“三重（chóng）一大”决策制度（dù）等（děng）。

然而（ér），地方“两类公（gōng）司”试（shì）点探索中（zhōng）的“山西模式”因其改革的相对彻底性和全国的（de）唯一（yī）性颇受关注（zhù），山西省政（zhèng）府直接把所有省属（shǔ）企（qǐ）业资产2万多（duō）亿元授（shòu）权山西（xī）省（shěng）国有资本运营公（gōng）司运营（yíng），省国资委把发展（zhǎn）战略、企（qǐ）业重（chóng）组、资本（běn）收益、产权（股（gǔ）权）流（liú）转、资本运作（zuò）、企业经营业绩考核等出资人（rén）管资本职责全部（bù）转授给省（shěng）国（guó）有资本运营公司，赋予公司相对完（wán）整的（de）出资（zī）人职责。下（xià）边对（duì）“山西模式”作（zuò）较为详细的介（jiè）绍，并分析这一模（mó）式成功的经（jīng）验（yàn）和（hé）在全国推广需（xū）要重视的方面，从而为我国“两（liǎng）类公司”试点深入推进提（tí）供参考。

一、国（guó）资运营“品”字架构

       2017年7月（yuè），山西（xī）省（shěng）组建（jiàn）全省唯（wéi）一的两类公司平台——山（shān）西（xī）省（shěng）国有资本投资运营有限公司，拉开省属（shǔ）国资整（zhěng）合、国资管理体（tǐ）制改革（gé）的序幕。2020年4月14日，山西省人民政府公布《山西省人民政府（fǔ）关于同意山西省国有资本投资运营（yíng）有限公司（sī）更名及公司章程的批复（fù）》，山西省国（guó）有资本投资运营有（yǒu）限公司更名为山西省（shěng）国有资本运营有限公（gōng）司(以下简称（chēng）“山西国资公司”)，同时通（tōng）过了（le）新的公司（sī）章程。山西（xī）国资（zī）公（gōng）司注册资本伍（wǔ）佰亿（yì）元，山西省（shěng）政府以所持（chí）有关省属企业的股（gǔ）权出资（zī）。山西省政府决定（dìng）国资运营公司的投资、担保（bǎo）及融资事项，严控风险；省国资（zī）委将代表山西省政府（fǔ）履（lǚ）行的出资人“管资（zī）本”职（zhí）权全部授予（yǔ）山西国资（zī）公司承担，仅代表山（shān）西省政府对山西国资（zī）公司（sī）履行出资人监管职（zhí）责；山西国资（zī）公司进行国有（yǒu）资本（běn）运营管（guǎn）理和省政府授权开展的其（qí）他（tā）业务，具体如下图一（yī）所示（shì）。山西国资公司由省国资（zī）委划入全部省属国有企业和（hé）晋商信用增进投（tóu）资股份（fèn）有限公司的国有股权组成，总资产超过2万（wàn）亿（yì）元，汇（huì）集了全（quán）部省属煤炭（tàn）、能源、冶（yě）金、电力、装备制造、基础设（shè）施建设、消费等多领域国有资产于一体的省属国（guó）有资本投资（zī）运营平台（tái）。

二、深化授权（quán）放权改革

       2020年2月，原山（shān）西省（shěng）国资委党委书记（jì）、主任郭保民，携国（guó）资委三位（wèi）副主任调任山西国资公司。2020年4月山西国资公（gōng）司《公（gōng）司章程（chéng）》中明确公司“是履（lǚ）行国有资本出（chū）资人‘管资本’职（zhí）责的机构”这一核心定（dìng）位；并明确省国资委按（àn）照“分级授权、厘清职责、品字架（jià）构（gòu）”改革（gé）总体要求,将省属企业发展（zhǎn）战略、企业重组、资本收益、产（chǎn）权(股权)流转（zhuǎn）、资（zī）本（běn）运作（zuò）、薪酬（chóu）分配、企（qǐ）业（yè）经营业绩考核（hé）等出资人“管资本”职责,全部授权省国资（zī）运（yùn）营公司履（lǚ）行（háng）。2020年5月（yuè）山西国资公司发布《山西省国有（yǒu）资本运营（yíng）有限（xiàn）公（gōng）司履（lǚ）行出（chū）资人职责（zé）指（zhǐ）引》，紧（jǐn）紧围绕国（guó）资（zī）运营公（gōng）司市场（chǎng）化管资本的职责（zé）定（dìng）位，聚焦国有资本“进（jìn）退流（liú）转保”平（píng）台功能（néng），从战略规（guī）划、投资管理（lǐ）、资产流转、改革改组、债券发行、风控审计、业绩考核、资本收益等各个（gè）方（fāng）面（miàn），分七类33个子项，明确了国资运营公司履职（zhí）事项、主要内容、工作流程，细化（huà）了公司各部门工作（zuò）职责，并对工作内容进行标准（zhǔn）化、程序（xù）化、图表化呈现，如图（tú）二所示。这使省属企业（yè）对（duì）国（guó）资运营公司履职事项、履职方式（shì）、承办部（bù）门一目了（le）然（rán），有（yǒu）利于合（hé）理安排工作进度，把握时间节（jiē）点。它还制定、发布了《山西（xī）省国有资本运营有限公司授权放权清单（2020版）》，在战略规划（huá）、投资（zī）决策、资（zī）产重组、薪酬激励等（děng）领（lǐng）域，向旗下的省属企（qǐ）业进一步明确管理主体（tǐ）、实施（shī）授（shòu）权（quán）放权。

三、积极（jí）推进国（guó）资（zī）布局

       山西国资公司优（yōu）化国资布局上善作善成，压（yā）实“腾笼（lóng）换鸟”责任（rèn），用好专业平台，推进“瘦（shòu）身健体”；坚持（chí）公司层（céng）面不投资（zī）、不负债、不担保“三不原则”，用好用（yòng）活（huó）上市公司平台，聚焦（jiāo）主责（zé）主业上坚定不移；建立投资（zī）风险（xiǎn）管理体系（xì），充分（fèn）发挥子企（qǐ）业作用，分类处置原国（guó）投债务；改进履职方（fāng）式，建立服务企业（yè）“首问负责制、一次告知（zhī）制、限时（shí）办结制、超时（shí）默认（rèn）制、责（zé）任（rèn）追（zhuī）究制”五大机制，集中（zhōng）调（diào）研办公（gōng），优化审批服（fú）务。从2020年4月到9月，短短几个月内（nèi），山西国（guó）资公司（sī）采取更名重（chóng）组、整合新设、联（lián）合重组（zǔ）、吸（xī）收（shōu）合并（bìng）、分立设立、调整充（chōng）实等方式，集中实施了14大（dà）板块（kuài）的改革重组，将省属企业数（shù）量从（cóng）28家（jiā）调整至23家，煤炭企业从7家集团调整为（wéi）1家煤企、1家能源（yuán）集团。这（zhè）次国（guó）资优化布局，调整（zhěng）涉及（jí）资产2.6万亿元，占省（shěng）属企（qǐ）业资产（chǎn）总额（é）79%；调整的产业涵（hán）盖焦煤、动力煤、钢铁、化工、信创（chuàng）、新材（cái）料、水务（wù）、物流、文旅、体育、燃（rán）气、农（nóng）业、建筑、资管等14个领域，使山（shān）西省国（guó）有（yǒu）资本布局面貌一新。国有资本在基础性领域和优势行业（yè）的集聚度显著提升，“一煤独大”向“八柱擎天”转（zhuǎn）变的势能加快集聚（jù）。

四、提升国资（zī）运（yùn）营水平

       山西国资公司全面（miàn）履行出资（zī）人管资本职责，建立健全（quán）对省属企业投资决策经营的支持机制、止损机（jī）制（zhì）和平滑机制，国有资本市场化、法治化、专（zhuān）业化运营（yíng）水平（píng）有效提升。发布《省属（shǔ）国有企业（yè）投资项目负（fù）面清（qīng）单（2021版）》，发挥投资的牵引性、保障性作用，坚持有（yǒu）所（suǒ）为（wéi）有（yǒu）所不为，切实优化增量投向，对房地产业投资、投资金融机构、四级子（zǐ）企业（yè）新增投资以及高负债企业投资（zī）实施穿（chuān）透式（shì）监管。推进降（jiàng）本增效（xiào）、减员增（zēng）效、提效增效。推进省（shěng）属企业财务降本、采购降本、质量降本、技术降本、管（guǎn）理（lǐ）降本工作，强化全员、全要素、全过程成本管控（kòng）。开展省属企业高（gāo）管、科技人员及员（yuán）工持股和期权激（jī）励试点。开发建设国有资本穿透式监管平台、供应链金融服务平（píng）台和数智化综合服务平台，实现对省属企（qǐ）业人、财、物、产、供、销全流程实时动态监督（dū）。建立以债务警戒线为核心的管控制度，严控高负债企业非主业投资（zī）、计划（huá）外投资、超（chāo）计划投资（zī）以及表外投资。通过创效增加（jiā）资本积累、扩大股权融资、市场化债转股、混改、瘦身（shēn）健体（tǐ）、发行永（yǒng）续债等（děng）方式，确保完成降杠（gàng）杆（gǎn）任务。紧紧围绕转型出雏型战略，严格“一企一策”目标考核，突出效益目（mù）标、价值创造、行业对标（biāo）、补齐短板和（hé）底（dǐ）线考核（hé），强化考核“指挥棒”作用，引导企业找差距、补短板、强弱项，加快高（gāo）质量转型发展。2021年2月，国资运营公司董事长郭保民与省属企业负（fù）责人（rén）签订《省属企（qǐ）业负（fù）责人2021年经（jīng）营业绩责任书》《省属企（qǐ）业负责人2021-2023年任（rèn）期经营业绩责（zé）任书》。确定2021年省（shěng）属企业（yè）主（zhǔ）要经营目（mù）标，实现利润（rùn）330亿元（yuán），经济增加（jiā）值增加90亿元，营（yíng）业（yè）收（shōu）入利润率提升至2.25%，资产负债率降至71.6%，工业企业研发经（jīng）费投入（rù）增长20%，全（quán）员（yuán）劳动生产率提高（gāo）8%，成本费用利（lì）润率达到（dào）1%，原（yuán）煤（méi）吨煤（méi）完全（quán）成本降（jiàng）至（zhì）290元，资产证券化率（lǜ）达到20.58%，“六新”收入增长50%，法人层级压（yā）至4级，法（fǎ）人户数再压3.8%，亏损（sǔn）面降（jiàng）至25%，亏损额下降20%；“腾笼换鸟”回笼（lóng）资金100亿元（yuán）。

五、国资运（yùn）营“山西模式（shì）”的评论

      山西省（shěng）通过组建省国资（zī）运营公司，并（bìng）把全（quán）部的国有资产划入（rù）山西国资公（gōng）司。这一改革过（guò）程中的优（yōu）势很明（míng）显：(一)是改革成（chéng）本小。山西省政府将所有的省（shěng）属（shǔ）企业直接全部授（shòu）权山西（xī）国资公司，从形式上快速完（wán）成山（shān）西国资公司构（gòu）建，省属的（de）各产业公司基本没（méi）有调整（zhěng），这降低改（gǎi）革过程中的摩擦和震荡（dàng）。(二（èr）)是（shì）改（gǎi）革授权实。授权放权一步到位，通过《山西省国有资（zī）本（běn）运营有限公司履行出（chū）资人职责指引》把“进退（tuì）流转保”涉及的战略规划、投资管理、资产流转、改革改组、债券发行（háng）、风（fēng）控审（shěn）计、业绩考核、资（zī）本收益等各个方面权（quán）力都授权给山西国资（zī）公司。省（shěng）国资（zī）委主任和（hé）三名（míng）副主任到山西国（guó）资公司任（rèn）职（zhí）。(三)是改革效果显。短（duǎn）短（duǎn）几（jǐ）个（gè）月，可以完成14大板块的改革（gé）重组，“一（yī）煤独大”向“八（bā）柱擎（qíng）天”转变使国资布局优化。2020年实（shí）现省属国企活力动力持续激活，省属企业基础管理（lǐ）、治理体（tǐ）系、管控模式实现根本性变革，净回笼资金150.1亿元，盘活、止（zhǐ）损停缓建（jiàn）项目55个（gè）、资金（jīn）136亿元，刚性兑（duì）付（fù）到期债（zhài）券2678亿元，实现利润（rùn）198.2亿元。

但（dàn）是，国资（zī）运营“山西模（mó）式”在全国推广，还有以下（xià）需（xū）要重视（shì）的地方：

      1、要考虑本省（shěng）国有企业（yè）的实际（jì）情（qíng）况。各省市国有企业的资（zī）源配置和产（chǎn）业结构（gòu）之间存在着较（jiào）大（dà）的（de）差异。如江苏省作为（wéi）全国最为发达的几个省份之一，涉及的产业领域十分广泛，其省（shěng）属企业中既有（yǒu）东部机场集（jí）团、徐矿集团（tuán）等以经营实业为主，也有华泰（tài）证券、再（zài）保集团等以（yǐ）金融业务（wù）为主，还有（yǒu）苏豪集团、国信集团、海（hǎi）企集团等多元化业务（wù）结构。因（yīn）此，采用“混合一（yī）体化”方式，选择（zé）省属国企中盈利能力较强且具有江（jiāng）苏省属国企多元（yuán）化业务特点的国信集团改建为国有资本投资和运营公（gōng）司（sī），可起（qǐ）到改革（gé）的示（shì）范效（xiào）应，符合江苏省国资的（de）资源配置情况。山东省作为能（néng）源和资（zī）源大省，省属企业多以钢铁（tiě）集团、黄金集团、能源集团等传统资源和工业企业为主，实业（yè）经营（yíng）和产业投资经（jīng）验较为丰（fēng）富，但在国（guó）资运营方（fāng）面，山东国投的经（jīng）验则明显比其他省属企业更为丰富。因此，山东省采用“1+N”模式，即改建山东国投为国资（zī）运营（yíng）公司，改（gǎi）建鲁信集团、山东能（néng）源、山东黄金（jīn）等其他省（shěng）属企业以及组建（jiàn）齐鲁交（jiāo）发集团（tuán）等为国资投资公司，这符合山（shān）东省当（dāng）前的国（guó）资结（jié）构。山（shān）西国（guó）企同质性（xìng）较（jiào）强，“一煤独大”，因此，授权一家国有（yǒu）资（zī）本运营（yíng）公司进行（háng）运营有一定的（de）合理性，保证（zhèng）了国有资本运营公司主业突出，业务关联（lián）度高，易发挥专业（yè）化水平。

        2、要考虑本省领导执政（zhèng）理（lǐ）念（niàn）和（hé）执（zhí）政方（fāng）式（shì）。山西这种一步到位、相对彻（chè）底的改（gǎi）革，如果没有（yǒu）省委省政（zhèng）府的大力支持是不可能实现的。从目（mù）前（qián）实际（jì）情（qíng）况（kuàng）来看（kàn），如山西省委省政（zhèng）府这样的（de）改（gǎi）革，并（bìng）不多见（jiàn），许多省市还在为经营性（xìng）国有资产集中统一监管协（xié）调各方（fāng）。

       3、要考虑与省国资委的（de）职责划分。山（shān）西省国资委仍然设有战略规划（huá）处、产权管理处、监督处、考核分（fèn）配处等，这（zhè）些（xiē）处室按照职（zhí）能对省属国有企（qǐ）业管理；而国有资本运（yùn）营公司获得了对省属企业的战略规（guī）划、投资（zī）管理、资产流转、改革改组（zǔ）、债券发行、风控审计、业绩考核、资本收益等各个（gè）方面的授权，两（liǎng）者（zhě）之（zhī）间（jiān）在权力上交叉重合（hé）较（jiào）多。

       4、要考（kǎo）虑立法的方式（shì）进行推进（jìn）。山西省的这次改（gǎi）革并（bìng）没有通（tōng）过（guò）法律法规的（de）方式推进（jìn）。2020年4月14日，山西省（shěng）人民政（zhèng）府公布了《山西（xī）省人民政府关于同意山西省国有资本投（tóu）资运营有限公司更名及公司章程的批复》(晋政函〔2020〕40号文)，组建山（shān）西省国（guó）有资（zī）本运营公（gōng）司。后来，山西国资公司发布《山西省国有资本运营（yíng）有限公（gōng）司履行出资人职责指引（yǐn）》和《山西（xī）省（shěng）国有资本运营有限（xiàn）公（gōng）司（sī）授权放权（quán）清单（2020版）》。山西国资公司作为（wéi）全（quán）国省级层面第一家（jiā）“全局性、战略性、唯一性”的国有资本运营公司，直接管理山西省（shěng）全（quán）部省（shěng）属企业，包括22家（jiā）省管企（qǐ）业和6家直管企业，彻（chè）底实现了管（guǎn）资本的职权与国资监管机构的（de）分离（lí），可谓是山西（xī）一小（xiǎo）步，国企“管资本（běn）”一（yī）大（dà）步。但这些并没有获得山西省人大通过相关文件（jiàn）来确认使其上升为（wéi）法规。因（yīn）此，后续发（fā）展过程中，存在（zài）“不同领导不同改（gǎi）革思路”的风险（xiǎn）。