1 引言

国有（yǒu）控股企业是指，在企业的全（quán）部资本（běn）中国家资本股本占（zhàn）较高（gāo）比（bǐ）例，并且由国家实（shí）际（jì）控制的企业。传统国有企业存在（zài）体制单一、创新不（bú）足、效率偏低等问题。引入不同性质的股东（dōng），能（néng）为企业带来灵活性、创新（xīn）性（xìng）、高效性。因此，混（hún）合（hé）所有制改革成为国有企业可持续发展、做大做强的（de）重要（yào）途径，国有（yǒu）企业与（yǔ）外（wài）资企（qǐ）业、民营（yíng）企业等的合作不断推（tuī）向深入和多（duō）元。应运而生的各类国（guó）有（yǒu）控股企业在生（shēng）产经营管（guǎn）理过（guò）程中（zhōng）会（huì）因为体制碰撞（zhuàng）产生诸多（duō）问题。因此（cǐ），如何切实（shí）解决国有（yǒu）控股企业法人治理结构中存在的实际问（wèn）题，加快构建国（guó）有控股（gǔ）企业新发展格局，促（cù）进（jìn）国有控股企（qǐ）业持续高（gāo）质（zhì）量发展具有（yǒu）现（xiàn）实意（yì）义。

2 公司法人治（zhì）理结构概念

从效率最大（dà）化（huà）及效（xiào）益最优化的角（jiǎo）度出发，财产的拥有者通常（cháng）会将部分个（gè）人（rén）财产（chǎn）转交给拥有较强专业水平的管（guǎn）理人员来进（jìn）行经营运作，从而解决因个（gè）人能力及眼界（jiè）的不足（zú）导致的（de）资产运（yùn）营风险，提升资源（yuán）的利用效（xiào）率。因此在公司实际运营（yíng）中，经营权及所有（yǒu）权往（wǎng）往（wǎng）存在分离情况（kuàng），从而（ér）导致股东的合法（fǎ）权益无法得到有效保障。资（zī）产所有者如果不能针对资产（chǎn）经营者制定出（chū）完善（shàn）的管理机制，所有权及经营权如果不能科学有效划分（fèn），则（zé）必然会对公（gōng）司正常有序运（yùn）营造成诸多限制及不便。从法律的角度上说，公司法人（rén）治（zhì）理结（jié）构的核心（xīn）作用就（jiù）是针对公司法人进（jìn）行（háng）切实的（de）约（yuē）束管理（lǐ），对公司所（suǒ）有主体的活动加以有效调控。公司的拥有（yǒu）者、管（guǎn）理者、运营者（zhě）以及监督者（zhě）都是公司的主体，只（zhī）有公司内所有主体分工明确、相互制约、通力合作，才能推动公司实现（xiàn）持续高质量发展。

3 国有控股（gǔ）企业法人治理结构

完善国有企业法人治理结构是全面推进依法（fǎ）治企、推进国家治（zhì）理（lǐ）体系（xì）和治（zhì）理能力（lì）现代（dài）化的内在要求，是新一轮国有企业（yè）改（gǎi）革的重要（yào）任务。国有控股企业由于（yú）股权的（de）分散及（jí）股东的多元性，为保护各方股东的既定合法权（quán）益。公（gōng）司法人（rén）治理结构通常涉（shè）及四个层面: 首先，股东会（huì）作为公司最高决策机构，应（yīng）对股东及公司的所有者（zhě）的职权及义（yì）务加以明确（què）的界定。其次，设立董事会或（huò）执行董事并（bìng）明确决（jué）策范围、董（dǒng）事的权利（lì）义务及履职要（yào）求。再次，设立公司监事或监事会代表出资人执行对公司（sī）董事会、经营层的监督机制，同（tóng）时对公司财（cái）务（wù）的准确（què）性（xìng）以及真实性加（jiā）以监控。最（zuì）后，要对经营者即管理层的运营机（jī）制、权利和职责进行明确的划分。公司的拥有者（zhě）、管理者、监督者以及运营者各自独立运作、相互制衡、相互促进（jìn），才能保证企业（yè）获得最佳的（de）经济收益。

4 国有控股企业法人治理结构存在的问题（tí）

4. 1 股东疏于管理

首先，公司成立伊（yī）始各位股东对于如（rú）何界定股东会及（jí）董事会（huì）的权（quán）限仍未形成清晰的概念，习惯直接使用 《公司法》中的相关规定，导致首份 《公司章程》可（kě）能存在水土不服、无法满足特定行业或（huò）特定股（gǔ）权结构（gòu）的（de）要求。其（qí）次， 《公司章程》一旦制定很（hěn）少修改，导致股东会对董事（shì）会的授权长期不变。同（tóng）时股东派任（rèn）到公司的董事长（zhǎng）期不更换，董事必须具备很强的履职能力和职业操守，才不会（huì）形（xíng）成 “内部控制”。最后，公司股（gǔ）东除了在参加（jiā）股东会（huì）时（shí）获取公司生产（chǎn）经营（yíng）信息、履（lǚ）行股（gǔ）东职权外（wài），平时很少（shǎo）直接过问公司情况。尤其是对外投资较多（duō）的股东，如派出董事、监事没有执（zhí）行定期报告机制，很少会主（zhǔ）动（dòng）了解公司情况或董事会、监（jiān）事会、经营层的履职情况。股东对于股东会（huì）决策（cè）事（shì）项的执行情况不了（le）解、不（bú）重（chóng）视，也未持（chí）续跟踪。董事（shì）会对于（yú）股东会授权的决策事项及其执行（háng）情况未能及时汇报股东知悉。虽（suī）然每年董（dǒng）事会（huì）都（dōu）向股东会做年度工作报（bào）告，但其内容通常流于（yú）表（biǎo）面，也（yě）可能出现董事会总体履职良好，但（dàn）个别董事不称职（zhí）、不给力的情况。

4. 2 董事会越俎代庖（páo）

我国 《公司法》对（duì）有（yǒu）限责任公司的股东会、董事会的权利义（yì）务进行（háng）了详细的规定（dìng），只要 《公司章程》没有变更和调整，公司应当严格遵（zūn）守 《公司法》中的（de）相关规定。但在生产经营过程中，一些公司往往会遇到董（dǒng）事会越权履（lǚ）职的情况。一（yī）是股东在（zài） 《公（gōng）司章程》中给予（yǔ）董事会过多（duō）权限，或（huò）者各方股东对于部分重大（dà）权限未（wèi）作出明确规定，在（zài）实际运营时董（dǒng）事会很可能不（bú）考虑事（shì）项的重大程度，也未征求（qiú）股东意见，自行替代股东会对这些重（chóng）大（dà）事项作出决定。二是部分（fèn）公司（sī）为求（qiú）效率、避免麻烦而罔（wǎng）顾制度，以董事会会（huì）议的形（xíng）式来替代（dài）股（gǔ）东会会议做决策。另外，部分股东过于（yú）信任和依（yī）赖其（qí）派出的董事，董事说（shuō）什么就是什么，导（dǎo）致个别董事滥用职权、无视制度。

4. 3 监事会监督失效

国内公司的监事会因为各种历（lì）史原因，长期未能充分发挥对（duì）董事会（huì）及经营班子（zǐ）的有效监督。一方（fāng）面，监事会获（huò）取（qǔ）公司信（xìn）息的渠道比较窄（zhǎi），往（wǎng）往只能通过参加董事（shì）会会议的（de）形式获取公司信息，并且获取的信息也是董事会 “限量供应”甚至是 “美化过的”; 另一方面，监事（shì）会（huì）除（chú）了每年向（xiàng）股东会报告年（nián）度工作情况，没（méi）有形成常规汇报反（fǎn）馈机制。股（gǔ）东无法实时（shí）掌握董事会、经营层运（yùn）作（zuò）情况。部分（fèn）监事尤其是职工监事作为公司职工，需要在经营层（céng）管理（lǐ）下（xià） “讨生活”，不太可能对（duì）董（dǒng）事（shì）会、经营（yíng）层形成实质监督。

5 完善（shàn）国有控股企业（yè）法人治理结构的（de）策略

5. 1 改善股权结构，优化（huà）国有出资人制度

从众（zhòng）多的历（lì）史教训中可知，对一个国有控股（gǔ）企业（yè）而言，并（bìng）非（fēi）国有比（bǐ）例越高越安全。国有股（gǔ）一股独大，往往会（huì）打击（jī）中小股东的（de）积极（jí）性，从而（ér）失去混合所有制改革的初衷。从国资（zī）监管角度而言，固（gù）然对国有企（qǐ）业对（duì）外投资（zī）有原则上控股的（de）要求，但（dàn）进（jìn）行（háng）投（tóu）资决（jué）策时还（hái）是（shì）应该（gāi）科学、合理、审慎地决定出资（zī）比例。对于（yú）不熟悉、不（bú）精通的（de）领（lǐng）域可以在国有企（qǐ）业控股的基础上适（shì）当调低国有持股比例，更多地引入具备技术（shù）、信（xìn）息（xī）优势的参股股东（dōng），甚至放弃控（kòng）股改为（wéi）参（cān）股，才是促进合作发展、确保资产安（ān）全的明（míng）智（zhì）选择。在签订股（gǔ）东协议、制定《公（gōng）司章程（chéng）》时科学界定各方股东的责权利，不过于独断也不轻易退让，既要确保（bǎo）国有资产保值增值，同（tóng）时（shí）不损害中小股东的合法（fǎ）权益。必要时，及时签订补充协议或修改 《公司（sī）章程》，在互惠互利的基础（chǔ）上合作共赢（yíng）。

5. 2 促进公司法（fǎ）人治（zhì）理结构多元化

国（guó）有企业一股独大的传统不利于国有控股（gǔ）企业法人治理（lǐ）水平的提升。混合所有制改（gǎi）革就（jiù）是要引入体制机制灵活、技术信息（xī）快捷的（de）外资（zī）企业、民营企业乃至（zhì）个人（rén）股东，创新灵（líng）活机制、提高市场变（biàn）化（huà）应对能力、有效（xiào）防范化解风险。国有股（gǔ）一股独（dú）大通常表（biǎo）现（xiàn）为国有股东要求在董事会（huì）、监事会、经（jīng）营层占绝大多数。想要（yào）在保（bǎo）持国（guó）有董监高占多数的同时实（shí）现科学管（guǎn）理、有效制衡，一方面可以增加董事会（huì）、监事会、经营层（céng）职数，允许中小（xiǎo）股东增派董事（shì）、监事、高级（jí）管理人员（yuán）; 另一方面可以参考上市公（gōng）司设立独立董事、国有企业设立（lì）外部（bù）董（dǒng）事的机制，在国有控股企业（yè）中引入外部董（dǒng）事。渠道既可以是国有（yǒu）控股企业（yè）自（zì）己（jǐ）聘（pìn）请外（wài）部董事，也（yě）可以是股东自己（jǐ）聘任外部（bù）董事后派驻到国有控股企（qǐ）业任职。充分利用外（wài）部董事专业优势（shì）及（jí）经验优势，尤（yóu）其是在法律、财务、金融等方面的优势（shì）为国有控股企业把脉问诊、防控风险，真正实现公（gōng）司多元化（huà）治理（lǐ）。

5. 3 充分发挥（huī）监事会监督作用

股（gǔ）东是公司运营产生（shēng）效益的（de）获得者，不（bú）管是董事会做出的决策还是经（jīng）营层各项（xiàng）工（gōng）作的实施，其核（hé）心目（mù）的都（dōu）是确（què）保股东的（de）合法（fǎ）权益。要想实现上述目标，必（bì）须促使监事（shì）会参与（yǔ）到公司的实际运营之中，促使监事会的（de）监督落（luò）到实处，达到实效。一是监（jiān）事会（huì）要认真履职、为股东（dōng）实施实质性监督（dū）。二是除（chú）了列席董事（shì）会会（huì）议，监事（shì）会还应列席经营班子会议（yì）、公（gōng）司其他重大会议及活（huó）动，随时调阅公司（sī）财务报表等（děng）重要资料，充（chōng）分（fèn）畅通检查监督渠道。三是大胆引入外（wài）部监事（shì），切实加（jiā）强（qiáng）监事会的独立性和监督力（lì）。

5. 4 规范董事会运（yùn）作

针（zhēn）对董事（shì）会的各（gè）项工作加以规范可以从以下四个方（fāng）面（miàn）入（rù）手: 一（yī）是完善公（gōng）司管理制度，明确股东会、董事会（huì）职责权限，尤其（qí）是对投（tóu）融（róng）资、关联（lián）交易、资产处置（zhì）等重（chóng）大事项（xiàng）要分清金额（é）、划分界限（xiàn）。在执（zhí）行（háng）过程中一旦发现问题，及时进行调整。二是建立完善董事会专门委员会制度，如果董事会中国有股东派出董（dǒng）事占大多数，可以允许中小股东派出（chū）的董事在专门委员会担任负（fù）责人或人数过半。三是换届换董事，避（bì）免一家公司的（de）董事会长期被（bèi）少数几（jǐ）个人把控。四是除了董（dǒng）事会年度（dù）工作（zuò）报告，可（kě）以要求个别董事定期述职，及（jí）时（shí）了解董事及董（dǒng）事（shì）会运作情况。

5. 5 不断（duàn）完善经营（yíng）层的激励机制

研究表（biǎo）明，股（gǔ）票期（qī）权激励在（zài）优（yōu）化（huà）经理层级激励机制方面具（jù）有重要的（de）影（yǐng）响，不断扩（kuò）展激（jī）励（lì）覆（fù）盖范围、增加经理人的持股比例（lì），能够有效提升经营（yíng）层级人员工作的积极性。对于（yú）国有控股企业而（ér）言，可以在（zài）既定目标条件（jiàn）下（xià）及合（hé）理范围（wéi）内给予经营层乃至技（jì）术骨干一定（dìng）的股权（quán）激励，有效提（tí）升整个团队（duì）的工作积极性，促使整个团（tuán）队积极参与企业决策，与企业共同成长、共（gòng）同进步（bù）。另外，可（kě）以（yǐ）适（shì）时从外部引入职业经理人，全面提升公（gōng）司经（jīng）营管理水平。

6 结论（lùn）

综（zōng）上所述，想要构（gòu）建完善（shàn）的（de）国有（yǒu）控股企业法人治（zhì）理结（jié）构，就必须要明确股东会、董事会、监事会以及（jí）经营层的职责权限及相互（hù）关系（xì），以促进公（gōng）司健（jiàn）康持续高质量发展。